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法律援助:有待立法规范

作者:佚名 发布时间:2020-04-12 12:31:55

导读: 作为一项公益性的法律保障制度,法律援助在我国实施依法治国方略、全面建成小康社会进程中,发挥了重要作用,但也面临着许多新问题。概念定义不精确、机构设置不统一、援助事项不清晰,这些在实践发展中存在的问题,需要通过立法来解决。

法律援助制度,是由政府设立的法律援助机构组织律师等法律服务人员,为经济困难的公民和特殊案件当事人提供法律服务的一项法律保障制度。通俗地说,就是政府出钱为贫弱群众打官司。

我国法律援助制度从正式建立到现在,已走过了20多年的历程。1996年通过的修正后的刑事诉讼法,首次将法律援助明确写入法律。1997年,司法部法律援助中心和中国法律援助基金会成立。2003年,国务院颁布实施《法律援助条例》。2015年,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。

在我国实施依法治国方略、全面建成小康社会进程中,法律援助制度发挥了重要作用,但也面临着许多新的问题。概念定义不精确、机构设置不统一、援助事项不清晰,这些在实践发展中存在的问题,需要通过立法来解决。据了解,法律援助法立法项目已被列入十三届全国人大常委会立法规划,立法部门正在抓紧工作,待条件成熟时提请全国人大常委会审议。

近年来,几乎每年都有全国人大代表联名提出关于制定法律援助法的议案。代表们认为,法律援助体现了党和国家对贫弱群众的关心、爱护,是一项得民心合民意的民心工程。然而,就目前情况来看,我国法律援助的广度、力度都还不够,尽快以立法规范法律援助工作迫在眉睫。

实际上,随着我国民主法治建设的不断进步,除了法律援助,还逐渐出现了法律服务、法律帮助、司法救助等不同概念。这些概念之间的界限容易混淆,通过立法对法律援助的概念作出科学界定,并对法律援助的范围、种类予以明确,就显得非常重要。

作为审议代表议案的专门委员会,全国人大监察和司法委员会就法律援助立法开展了专题调研。调研组建议,通过立法准确定义法律援助,理清法律援助与法律帮助、公共法律服务等相关概念,清晰界定法律援助制度。

记者了解到,我国各地法律援助机构设置情况也不统一,大部分地方分设司法行政机构和法律援助中心两套机构,两套机构属性不同,经费保障、人员编制等情况也不尽相同。然而,深圳市作为我国法律援助工作起步较早的城市,市、区两级法律援助机构均为一套班子。2009年起,全市各法律援助机构陆续被定性为参公管理的事业单位。法律援助经费纳入同级政府财政预算,足额保障,专款专用。

但就全国普遍情况来看,机构属性不清、缺人缺编、经费缺乏等情况,广泛存在于当前各地的法律援助工作中。据有关部门统计,全国有法律援助专职人员约8000名,具备律师资格的约占50%。他们工作任务繁重,工资待遇相对较低,承受着较大的压力。

“法律援助机构与专职援助人员得不到保障,缺人缺编。法律援助经费缺乏,工作面临很多困难。”全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云表示,应该立法明确规定提供法律援助是国家应履行的义务,要把法律援助工作引入制度化、规范化、法制化轨道。

法律援助工作具有专业性,提供法律援助的服务主体应当以律师为主,但律师的地域分布很不均衡。以调研组调研的重庆市为例,全市有2万多名律师,其中70%在主城区执业,江津区只有95名执业律师,越是经济落后地区律师越少。

对此,调研组建议,除司法行政系统通过加大律师调配,引导律师跨地区提供法律援助外,建议根据实际情况建立多元的法律援助服务队伍,明确基层法律服务工作者可以提供法律援助,建立法律援助志愿者队伍。

在湖北省黄石市法律援助中心主任王林看来,法律援助是文明社会不可缺少的法律保障制度,而且是一项公益性的制度,这就需要一定的经费做支持。“实际上,基层对法律援助的需求更多,资金和需求的矛盾更显突出。法律援助本身也需要援助。”

明确经费保障制度,也是调研组提出的建议。“要进一步明确各级政府责任,建立经费保障的动态调整机制,根据社会发展及办案成本上浮等情况及时调整办案补贴标准。拓宽资金来源,建立法律援助基金会,其资金主要来源于国家财政,部分来源于社会集资或捐赠,还可以从律师管理费中提成。鼓励民间捐赠。”

法律援助工作,是把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点,帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题,目的是努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。

“要将法律援助作为重要民生工程,加大政府法律援助机构建设,稳步提高法律援助的办案补贴,调动社会律师参与法律援助的积极性,拓展法律援助领域。”全国人大宪法和法律委员会委员、中华全国律师协会会长王俊峰建议,政府要将法律援助作为重要民生工程来抓,大力发展公益律师队伍,加强公益律师权益保障,提高公共法律服务人员的专业素质水平。

全国人大监察和司法委员会专题调研组也表示,作为一项重要的民生工程,在立法中应明确法律援助为国家责任。法律援助的责任主体除了政府,还应该包括司法机关和社会组织。

据了解,经济困难是目前法律援助的一项基础条件。深圳市的法律援助门槛属全国最低,家庭人均月收入低于1000元便可免费享受法律援助服务。《深圳市法律援助条例》对案件类型不作限制,只要是困难群众有维权需要的,都可以申请法律援助。

全国人大代表、天津市律师协会副会长才华,一直关注如何扩大经济困难群体的法律援助范围问题。才华在天津走访调研时发现,在申请法律援助时,申请人要填写经济状况证明表,可在实际操作过程中,这个证明的开具存在难度。

“现在因为各地也在清理这种证明性文件,所以在各地的村委会、居委会,开具这种经济困难证明越来越困难。”才华说,村委会、居委会也有自己的苦衷,如果没有其他部门的配合,他们难以核实申请人的真实经济状况。

因此,有的困难群众为办“证明”要跑几次腿,降低了接受法律援助的满意度。此外,简单以收入划线,也缺乏科学性,难以对申请人的困难情况进行准确界定。

对此,调研组建议改进经济困难认定方式。“对于有工资收入的群体,建议提供工资单、银行流水等予以证明,无需再由街道、社区等单位出具证明。建议明确规定对于民政部门登记在册的特殊群体,不再进行经济困难审查,通过信息化实现各部门间互联互通。”

随着民生领域的法律援助范围不断扩大,人民群众对法律援助的潜在需求也越来越大。但现有的法律援助事项范围限制,将很多符合经济困难标准但是不在援助事项范围之内的主体排除在外。

对此,全国人大代表、洋河股份酒体设计中心副主任李薇表示,这样的规定与“应援尽援”的要求不符,也无法实现普遍的公平与正义。“更何况,实践中很多地方的法律援助事项范围已突破既有的限制。”李薇说,在很多地方,法律援助事项已进行了扩围。有的地方就明确,农村“五保”对象、低保人员、无固定生活来源的重度残疾人及70周岁以上老年人等申请法律援助时,事项范围不再受限制。

“如果说,以往对法律援助范围进行限制,既有对政府财力保障压力的考量,也有对法律援助机构人员不足压力的考虑,那随着经济社会的发展及法律援助机构人员的增加,全面放开法律援助事项范围已具有可行性。”李薇建议,取消法律援助案件事项范围的限制,建立一个完善的法律援助案件等级优先制度。

在全国人大监察和司法委员会开展的专题调研中,调研组也认为应进一步扩大法律援助范围。建议明确逐步实现刑事诉讼律师辩护全覆盖、未聘请律师的由法律援助机构指派;建立法律援助事项动态调整制度,逐步将涉及劳动保障、食品安全、婚姻家庭、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围。

实践中,法律援助工作各环节衔接不畅,各部门间信息互通不到位的情况也广泛存在。调研组建议公、检、法与法律援助机构间,不同法律援助机构间保持动态联系,探索“智慧法援”,创新法律援助服务的形式。如昆明市五华区推出“五华区公共法律服务”微信公众号,重点研发“法律咨询机器人”及“法律网上服务厅”两大版块,提高了法律援助效率,方便了人民群众。

我国法律援助制度建立以来,社会知晓率不断提升,如何促进法律援助队伍建设,做好法律援助人才储备,也成为当前必须面对的问题。

“在法律援助领域,更应注重人才的专业化、职业化培养。”全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕提出,要让法律援助走进大学课堂,在法学类大学生中开设法律援助课程,积极鼓励大学生参与到法律援助队伍中来,探索法律援助队伍专业化、职业化的人才培训模式。增强大学生的社会责任意识和奉献精神,促进法律援助队伍建设,为法律援助工作提供良好的发展氛围和人才支持。

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